中國(guó)電信在美國(guó)經(jīng)營(yíng)牌照事關(guān)中國(guó)骨干互聯(lián)網(wǎng)的國(guó)際帶寬和網(wǎng)絡(luò)性能，一旦失去牌照，中美互聯(lián)網(wǎng)之間連接通路可能變窄，訪問(wèn)速度變慢
文 |《財(cái)經(jīng)》記者 周源
編輯 | 謝麗容
【劃重點(diǎn)】
1. 美國(guó)司法部指責(zé)中國(guó)電信未能完全履行2007年與司法部簽署的一份保證書(shū)條款，讓國(guó)營(yíng)機(jī)構(gòu)有機(jī)會(huì)在美國(guó)“從事不利于美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)”，但中國(guó)電信表示否認(rèn)。
2. 中國(guó)電信美洲公司的業(yè)務(wù)收入占比不會(huì)太大，吊銷牌照對(duì)中國(guó)電信集團(tuán)的營(yíng)收影響幾乎可忽略不計(jì)。
3. 吊銷牌照主要影響的是固網(wǎng)業(yè)務(wù)，意味著中美之間的互聯(lián)網(wǎng)通道有可能變狹窄，中美網(wǎng)民訪問(wèn)對(duì)方的網(wǎng)站都會(huì)覺(jué)得網(wǎng)速變慢。
4. 去年5月，F(xiàn)CC同樣以國(guó)家安全為由拒絕了中國(guó)移動(dòng)美國(guó)牌照申請(qǐng)。公開(kāi)信息顯示，F(xiàn)CC同時(shí)也在評(píng)估中國(guó)聯(lián)通在美經(jīng)營(yíng)牌照。
4月9日，美國(guó)司法部發(fā)公告稱，經(jīng)由該國(guó)司法部、國(guó)土安全部、商業(yè)部等多個(gè)機(jī)構(gòu)聯(lián)合調(diào)查，一致同意并建議美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）撤銷和終止中國(guó)電信在美國(guó)經(jīng)營(yíng)國(guó)際電信業(yè)務(wù)的牌照，禁止其在美國(guó)的國(guó)際通信服務(wù)，以確保美國(guó)的國(guó)際通信安全。
美國(guó)司法部給出的理由是，中國(guó)電信未能完全履行2007年與司法部簽署的一份保證書(shū)條款，并且有可能受中國(guó)政府的控制、利用和影響，讓中國(guó)的國(guó)營(yíng)機(jī)構(gòu)有機(jī)會(huì)在美國(guó)“從事惡意網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)和間諜行動(dòng)”，從而為美國(guó)帶來(lái)國(guó)家安全與執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)。
中國(guó)電信于2001年7月20日獲得美國(guó)國(guó)際電信業(yè)務(wù)牌照，5個(gè)月后，即當(dāng)年11月22日，中國(guó)電信美洲公司成立，總部位于弗吉尼亞州赫登市。官網(wǎng)顯示，中國(guó)電信美洲公司目前在31個(gè)國(guó)家設(shè)有辦事處，為美國(guó)、加拿大和拉丁美洲的客戶提供多種通信服務(wù)，例如國(guó)際專線、IP接入、虛擬專用網(wǎng)、IDC、語(yǔ)音批發(fā)和移動(dòng)虛擬運(yùn)營(yíng)等，是中國(guó)電信最大國(guó)際子公司。
中國(guó)電信明確否認(rèn)上述指責(zé)，表示一直與美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)保持了“高度的合作和透明”。在聲明中，中國(guó)電信還說(shuō)道：“我們一直遵循最高的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)提供運(yùn)營(yíng)和服務(wù)，我們將提供更多細(xì)節(jié)以支持我們的立場(chǎng)，并致力于解決問(wèn)題�！�
中國(guó)電信是上市企業(yè)，旗下有多家國(guó)際子公司，但各國(guó)際子公司的業(yè)務(wù)收入均沒(méi)有被公布于財(cái)報(bào)中。多位資深行業(yè)人士向《財(cái)經(jīng)》記者表示，中國(guó)電信美洲公司的業(yè)務(wù)收入占比不會(huì)太大，吊銷牌照對(duì)中國(guó)電信集團(tuán)的營(yíng)收影響幾乎可忽略不計(jì)，它更像是一種政治打壓手段，而且反映了美國(guó)政府近年來(lái)的監(jiān)管特色，即過(guò)分強(qiáng)調(diào)通信基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)對(duì)國(guó)家安全的重要性。
雖然對(duì)于營(yíng)收影響不大，但一位不愿透露姓名的前中國(guó)電信國(guó)際業(yè)務(wù)資深人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，吊銷牌照主要影響的是固網(wǎng)業(yè)務(wù)，意味著中美之間的互聯(lián)網(wǎng)通道有可能變狹窄，中美網(wǎng)民訪問(wèn)對(duì)方的網(wǎng)站都會(huì)覺(jué)得網(wǎng)速變慢。
去年5月，F(xiàn)CC同樣以國(guó)家安全為由拒絕了中國(guó)移動(dòng)美國(guó)牌照申請(qǐng)。公開(kāi)信息顯示，F(xiàn)CC同時(shí)也在評(píng)估中國(guó)聯(lián)通在美經(jīng)營(yíng)牌照。
在4月10日下午舉行的中國(guó)外交部例會(huì)上，有來(lái)自法新社的記者就此事進(jìn)行提問(wèn)。中國(guó)外交部發(fā)言人趙立堅(jiān)回應(yīng)稱，中方對(duì)此堅(jiān)決反對(duì)。中國(guó)政府一貫要求中國(guó)企業(yè)在依法合規(guī)的基礎(chǔ)上，按照市場(chǎng)原則開(kāi)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作，同時(shí)也要求它們遵守當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)。敦促美方遵守市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，停止將國(guó)家安全泛化，將經(jīng)濟(jì)問(wèn)題政治化的錯(cuò)誤做法，停止對(duì)中國(guó)企業(yè)的無(wú)理打壓，為中國(guó)企業(yè)赴美投資、經(jīng)營(yíng)提供公平、公正、非歧視的環(huán)境。
214牌照背后
在行業(yè)人士口中，本文所討論的美國(guó)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)牌照有個(gè)更具體的名稱——214國(guó)際業(yè)務(wù)牌照（以下簡(jiǎn)稱“214牌照”）。
之所以稱為214牌照，是因?yàn)槊绹?guó)通信法（1934年版及1996年修訂版）第214條規(guī)定，除非FCC許可，任何運(yùn)營(yíng)商不得建設(shè)任何新的通信線路或延伸任何現(xiàn)有線路，不得收購(gòu)或運(yùn)營(yíng)任何通信線路或其延伸線路，不得利用現(xiàn)有線路或其延伸線路從事通信傳送服務(wù)。
為了在美國(guó)開(kāi)展電信業(yè)務(wù)，中國(guó)三大運(yùn)營(yíng)商均向FCC申請(qǐng)214牌照。除了中國(guó)電信，中國(guó)聯(lián)通美國(guó)公司也于2002年9月11日拿到了牌照。中國(guó)移動(dòng)國(guó)際美國(guó)公司于2011年9月1日向FCC申請(qǐng)214牌照，歷時(shí)7年8個(gè)月，但最終于2019年5月9日被FCC以國(guó)家安全和法律實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)為由否決。此外，還有另一家中資運(yùn)營(yíng)商，中信國(guó)際電訊美國(guó)公司于2002年6月29日提交牌照申請(qǐng)，目前仍在FCC審批流程中。
事實(shí)上，F(xiàn)CC在拒絕中國(guó)移動(dòng)牌照申請(qǐng)時(shí)，就公開(kāi)表示將重新評(píng)估已頒發(fā)給其他中國(guó)運(yùn)營(yíng)商的美國(guó)214牌照。這意味著，不僅僅中國(guó)電信，中國(guó)聯(lián)通的美國(guó)214牌照也在被重新審核之中，也存在著牌照被取消風(fēng)險(xiǎn)。
至于中國(guó)移動(dòng)和中信國(guó)際牌照審批流程長(zhǎng)達(dá)數(shù)年之久，是因?yàn)榘凑彰绹?guó)相關(guān)監(jiān)管規(guī)則，如果美國(guó)電信牌照申請(qǐng)者10％或以上的所有權(quán)為外資，F(xiàn)CC會(huì)先將此類申請(qǐng)轉(zhuǎn)交給美國(guó)電信安全審查小組（Team Telecom）進(jìn)行協(xié)助審查。Team Telecom 是由美國(guó)聯(lián)邦政府國(guó)務(wù)院（DoS）、司法部（DoJ）、國(guó)防部（DoD）、國(guó)土安全部（DHS）、財(cái)政部（DoT）、商務(wù)部（DoC）和貿(mào)易代表署（USTR）和聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）等部門(mén)組成的跨部門(mén)工作小組。
2020年4月4日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署行政令，成立美國(guó)電信服務(wù)行業(yè)外國(guó)參與評(píng)估委員會(huì)（the Committee for the Assessment of Foreign Participation in the United States Telecommunications Services Sector，以下簡(jiǎn)稱“新電信評(píng)估委員會(huì)”）。新電信評(píng)估委員會(huì)將取代之前非正式的跨部門(mén)工作小組Team Telecom，委員會(huì)目前由美國(guó)司法部部長(zhǎng)兼任，成員則由美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)、總檢察長(zhǎng)、國(guó)土安全部長(zhǎng)等組成，委員會(huì)的職責(zé)與權(quán)力在行政令上也有詳細(xì)說(shuō)明。
多位行業(yè)人士認(rèn)為，Team Telecom從一聯(lián)合工作組變成正式機(jī)構(gòu)，反映了美國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)大電信服務(wù)對(duì)國(guó)家安全的重要性。
大概率吊銷？
根據(jù)美國(guó)司法部4月9日的公告，相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)建議取消中國(guó)電信在美經(jīng)營(yíng)牌照的依據(jù)主要為幾點(diǎn)。一是自2007年以來(lái)美國(guó)的國(guó)家安全環(huán)境不斷變化，美國(guó)司法部認(rèn)為中國(guó)在針對(duì)美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)中有一些作為；二是電信向美國(guó)政府提供的關(guān)于在何處存儲(chǔ)其美國(guó)記錄的陳述不正確，引發(fā)了有關(guān)誰(shuí)可以訪問(wèn)這些記錄的疑問(wèn)；三是美國(guó)司法部認(rèn)為電信關(guān)于其網(wǎng)絡(luò)安全實(shí)踐的公開(kāi)陳述不準(zhǔn)確，引發(fā)美國(guó)司法部擔(dān)心有關(guān)中國(guó)電信是否遵守聯(lián)邦和州網(wǎng)絡(luò)安全與隱私法的問(wèn)題；四是美國(guó)司法部認(rèn)為中國(guó)電信在美國(guó)運(yùn)營(yíng)為惡意網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)提供了條件。
美國(guó)司法部公告還指出，上述有部分指控與中國(guó)電信未能遵守2007年《保證書(shū)》有關(guān)，這一保證書(shū)是FCC授予中國(guó)電信214牌照的依據(jù)。并且，相關(guān)機(jī)構(gòu)還認(rèn)定讓中國(guó)電信擁有214牌照所帶來(lái)的國(guó)家安全和執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，是無(wú)法通過(guò)額外的風(fēng)險(xiǎn)防控措施去減輕的。
2007年，中國(guó)電信美洲公司股權(quán)發(fā)生變化，由中國(guó)電信集團(tuán)有限公司下屬子公司，變更為中國(guó)電信股份有限公司下屬子公司，從而向FCC申請(qǐng)214牌照變更。經(jīng)Team Telecom審查，在中國(guó)電信美洲公司與司法部等簽署了一份保證書(shū)（Letter of Assuarance）后，Team Telecom向FCC建議，不反對(duì)中國(guó)電信美洲公司股權(quán)變更申請(qǐng)。
《人民郵電報(bào)》曾報(bào)道過(guò)發(fā)生在2018年的一次谷歌服務(wù)流量誤操作，該類事件很可能引發(fā)美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)指控中國(guó)電信運(yùn)營(yíng)商們誤導(dǎo)美國(guó)通信。
2018年11月13日，因?yàn)槟崛绽麃嗊\(yùn)營(yíng)商MainOneCable的錯(cuò)誤操作，國(guó)外一些原本應(yīng)流向谷歌地址的數(shù)據(jù)流量被改變了路徑而轉(zhuǎn)向了中國(guó)電信，致使中國(guó)電信的網(wǎng)絡(luò)受到?jīng)_擊，同時(shí)MainOneCable的互聯(lián)線路嚴(yán)重?fù)砣薏糠至髁勘粊G棄，造成國(guó)外部分用戶無(wú)法使用谷歌的部分服務(wù)，故障持續(xù)時(shí)間約1小時(shí)20分鐘。MainOneCable在葡萄牙和南非之間運(yùn)營(yíng)著一條海底電纜，是中國(guó)電信的客戶。
盡管互聯(lián)網(wǎng)流量路由異常是全球的普遍現(xiàn)象，相當(dāng)一部分中國(guó)專家認(rèn)為此次事件主要是互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)帶來(lái)的問(wèn)題，屬于技術(shù)漏洞，且谷歌事后也表示，谷歌大部分網(wǎng)絡(luò)流量都是加密的，即使轉(zhuǎn)移也不會(huì)使其受到窺探，也未有理由相信此次事件是有人蓄意造成，但仍有外媒稱是因遭到來(lái)自中國(guó)運(yùn)營(yíng)商的流量“劫持”導(dǎo)致國(guó)外訪問(wèn)異常的發(fā)生。
2018年11月17日，中國(guó)電信在官網(wǎng)公布對(duì)此事的情況說(shuō)明，指出“劫持說(shuō)”缺乏事實(shí)依據(jù)。但現(xiàn)在看來(lái)，中國(guó)電信的解釋?xiě)?yīng)不足以消除美國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)的懷疑。
前中國(guó)電信人士向《財(cái)經(jīng)》記者評(píng)價(jià)說(shuō)，鑒于美國(guó)司法部的指控措辭十分嚴(yán)厲， FCC吊銷中國(guó)電信214牌照是大概率事件，而中國(guó)聯(lián)通還存在一定保住牌照的可能性。
《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，中國(guó)電信正在積極尋求包括法律維權(quán)在內(nèi)的多種方式力求解決牌照危機(jī)。
后果可能是什么？
數(shù)量龐大的國(guó)際長(zhǎng)途通信、國(guó)際漫游和國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)都涉及不同類型的國(guó)際通信業(yè)務(wù)，因此電信業(yè)是一個(gè)十分需要國(guó)際化運(yùn)營(yíng)的行業(yè)。AT&T、英國(guó)電信、德國(guó)電信、沃達(dá)豐、Do Co Mo等國(guó)際領(lǐng)先運(yùn)營(yíng)商都在全球設(shè)立了分支機(jī)構(gòu), 掌握了全球絕大部分的國(guó)際網(wǎng)絡(luò)資源和國(guó)際通信業(yè)務(wù)量。
本世紀(jì)初開(kāi)始，中國(guó)運(yùn)營(yíng)商紛紛在與中國(guó)發(fā)生國(guó)際通信業(yè)務(wù)集中的區(qū)域設(shè)立銷售分/子公司，成為中國(guó)運(yùn)營(yíng)商尋求國(guó)際化的重要表現(xiàn)。
中國(guó)電信是國(guó)內(nèi)最早“走出去”的電信運(yùn)營(yíng)商，其次是中國(guó)聯(lián)通。
拿到美國(guó)214牌照以后，中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通都在美國(guó)進(jìn)行了較大規(guī)模的網(wǎng)絡(luò)部署，在美國(guó)洛杉磯、舊金山、圣何塞、西雅圖、芝加哥等城市以及加拿大多倫多和溫哥華等地分別建立了海外POP（入網(wǎng)點(diǎn)），將中國(guó)骨干互聯(lián)網(wǎng)延伸到美國(guó)，在美國(guó)POP與美洲和歐洲等地運(yùn)營(yíng)商建立骨干互聯(lián)網(wǎng)，因此，美國(guó)214牌照對(duì)提升中國(guó)骨干互聯(lián)網(wǎng)國(guó)際帶寬和網(wǎng)絡(luò)性能有重要作用。
同時(shí)，中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通各自投資的跨太平洋海纜容量引接到美國(guó)POP（中國(guó)電信在中國(guó)運(yùn)營(yíng)商中擁有的國(guó)際海纜資源最為豐富），不僅滿足自有骨干互聯(lián)網(wǎng)國(guó)際帶寬需求，而且向美國(guó)本地及跨國(guó)企業(yè)和運(yùn)營(yíng)商出售至美國(guó)的大容量國(guó)際專線（國(guó)際海纜帶寬）。
但網(wǎng)絡(luò)覆蓋只是提供通信服務(wù)的基礎(chǔ)，并不與業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)規(guī)模直接劃等號(hào)。多位長(zhǎng)期駐美的華人向《財(cái)經(jīng)》記者表示，在美國(guó)本地，中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通的存在感都很低。
中國(guó)運(yùn)營(yíng)商在海外主要服務(wù)對(duì)象是出海的中資機(jī)構(gòu)。兩位在海外有業(yè)務(wù)的中國(guó)企業(yè)高管均向《財(cái)經(jīng)》記者表示，主要是央企國(guó)企在海外發(fā)展業(yè)務(wù)時(shí)傾向于選擇中國(guó)電信。
一旦中國(guó)電信被取消214牌照，此前在美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)部署很可能要么撤回要么停用。上述前中國(guó)電信人士表示，這意味著從中國(guó)訪問(wèn)美國(guó)網(wǎng)站本來(lái)就慢，將來(lái)網(wǎng)速會(huì)更慢。
“中國(guó)現(xiàn)在有兩條通信海纜通往美國(guó)，這些海纜都是運(yùn)營(yíng)商合建而成，就像高速公路一樣，中國(guó)電信占用了其中幾條車道，一旦失去牌照，中國(guó)電信的‘車道’會(huì)被停用，或者不得不花更高的代價(jià)租用其它運(yùn)營(yíng)商的‘車道’�！鄙鲜銮爸袊�(guó)電信人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者解釋說(shuō)。
互聯(lián)網(wǎng)是支撐現(xiàn)代科技與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，互聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)也是全球各國(guó)通力合作的結(jié)果，中美通信海纜的建設(shè)可充分證明這一點(diǎn)。
中美之間第一條最重要的海底光纜是中美海纜（China-US Cable Network，CUCN），由包括中國(guó)電信在內(nèi)的全球23個(gè)電信機(jī)構(gòu)共同出資建造。1997年12月，中美海纜開(kāi)工建設(shè)，其中的北線于1999年12月初全部建成，并于2000年1月19日正式投入使用，南段于2001年4月27日投入使用。
2016年12月，由于維護(hù)成本上升，經(jīng)中美海纜管理委員會(huì)的一致同意，中美海纜在2016年底退役，其功能由亞太直達(dá)海底光纜代替，而亞太直達(dá)海底光纜是中國(guó)電信在上海建設(shè)的第二條連接?xùn)|南亞的主力海纜。
另一條重要海纜是跨太平洋快線（Trans-Pacific Express，簡(jiǎn)稱TPE）又稱橫太平洋快速海纜，為連接中國(guó)大陸、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)、韓國(guó)、日本和美國(guó)的一條海底通信電纜，由中國(guó)電信、中國(guó)網(wǎng)通、中國(guó)聯(lián)通、中華電信、韓國(guó)通信和威訊六家通信運(yùn)營(yíng)商共同出資50億美元籌建，之后美國(guó)電信運(yùn)營(yíng)商AT&T和日本電信運(yùn)營(yíng)商N(yùn)TT于2008年3月加入建設(shè)。
多位行業(yè)人士表示，美國(guó)以國(guó)家安全為由，將中美兩大經(jīng)濟(jì)體之間的互聯(lián)網(wǎng)通路人為變窄，不僅不利于中美雙方，也將不利于全球經(jīng)濟(jì)與科技的協(xié)同發(fā)展。
