隨著競爭加劇，爭奪AI治理話語權(quán)的時間窗口正在縮小。組織間協(xié)調(diào)和區(qū)域利益平衡為全球AI治理帶來挑戰(zhàn)。本文聚焦于2024年9月以來全球AI治理的新動向和趨勢，揭示了構(gòu)建多邊主義全球AI治理新格局的緊迫性和復(fù)雜性。在保障AI產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，需要建立有效的全球治理框架以推動國際化AI治理進程。
新動向
1.國際組織：共塑治理新框架，推動全球合作與治理
（1）G7發(fā)布關(guān)于數(shù)字競爭的公報
2024年10月4日，G7發(fā)布關(guān)于數(shù)字競爭的公報，討論了由基于AI的技術(shù)，包括生成性AI基礎(chǔ)模型和算法的快速發(fā)展和部署所引發(fā)的競爭問題，并尋求在全球范圍內(nèi)促進合作對話。
（2）聯(lián)合國未來峰會通過《全球數(shù)字契約》
2024年9月22日，聯(lián)合國未來峰會通過《全球數(shù)字契約》(以下簡稱《契約》)�！镀跫s》討論了包括人工智能在內(nèi)的新興技術(shù)帶來的巨大機遇與風險，要求各國政府承諾建立一個獨立的人工智能國際科學(xué)小組，并在聯(lián)合國內(nèi)就人工智能治理問題開展全球?qū)υ�。鼓勵南北、南南和三方合作，增加私營部門投資，以建立平衡、包容的AI治理框架。但《契約》本身是原則性、框架性的，不具備直接約束力。
9月19日，聯(lián)合國人工智能高級咨詢機構(gòu)發(fā)布最終報告《為人類治理人工智能》（Governing AI for Humanity），提出七項核心建議：建立國際科學(xué)小組、啟動政策對話、創(chuàng)建標準交易所、發(fā)展全球網(wǎng)絡(luò)、建立全球基金、實施數(shù)據(jù)框架、在聯(lián)合國設(shè)立人工智能辦公室。
（3）G20召開數(shù)字經(jīng)濟部長會議就人工智能的發(fā)展達成一致
2024年9月13日，G20數(shù)字經(jīng)濟部長會議審議通過了《G20數(shù)字經(jīng)濟部長宣言》，成員國就人工智能的發(fā)展達成了一致，提出要“倫理、透明和負責任地使用人工智能”。
2.歐洲：以立法監(jiān)管為導(dǎo)向，欲鞏固在AI全球治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位
歐洲通過意識形態(tài)劃線排除關(guān)鍵國家，構(gòu)建小圈子。欲先行建立方案，推行標準，占據(jù)主導(dǎo)權(quán)，逐步將有利于自身發(fā)展的AI治理方案推廣為全球方案。
（1）歐委會官員表示人工智能反壟斷調(diào)查即將展開
2024年10月，負責執(zhí)行《數(shù)字市場法》(Digital Markets Act)和《數(shù)字服務(wù)法》(Digital Services Act)的部門負責人菲洛梅娜 基里科(Filomena Chirico)稱，最近頒布的旨在遏制市場力量的法律可能很快就會包括對整合人工智能和云技術(shù)的大型科技服務(wù)的調(diào)查。
（2）《人工智能、人權(quán)、民主和法治框架公約》--全球首個法律約束力的國際人工智能公約面市
2024年9月5日，美國、英國和歐盟等簽署了歐委會制定的《人工智能、人權(quán)、民主和法治框架公約》（以下簡稱《公約》），確保人工智能系統(tǒng)生命周期內(nèi)的活動完全符合人權(quán)、民主和法治，同時支持技術(shù)進步和創(chuàng)新�！豆s》對所有愿意承諾遵守的國家開放簽署，旨在吸引更多國家參與并促進國際間的協(xié)調(diào)合作。盡管《公約》宣稱“具有法律效力”，但其執(zhí)行主要依賴于各簽署國的自律和定期向歐委會提交報告，來監(jiān)督和評估實施情況，缺乏具體的制裁措施。
3.美國：通過國內(nèi)國際雙重治理行動，塑造人工智能治理全球領(lǐng)導(dǎo)力
對外，一是通過全球性和區(qū)域性多邊合作拓展影響力。2024年11月20日，人工智能安全研究所國際網(wǎng)絡(luò)（International Network of AI Safety Institutes）即將舉辦成立后的首次會議——全球人工智能安全峰會，以“加強國際合作，實現(xiàn)人工智能安全、可靠和可信的發(fā)展”，為參與國的政策制定和行業(yè)監(jiān)管提供支持。初始成員包括美國、英國、澳大利亞、加拿大、歐盟、法國、日本、肯尼亞、韓國、新加坡等國。二是以市場發(fā)展為前提，力求最大程度地保證其在人工智能領(lǐng)域的領(lǐng)先地位和創(chuàng)新能力。9月23日亞馬遜、Anthropic、谷歌、IBM、Meta、微軟、英偉達和OpenAI八家科技巨頭發(fā)起“全球人工智能包容性伙伴關(guān)系”（PGIAI），宣布利用人工智能的快速發(fā)展推動全球可持續(xù)發(fā)展的倡議。
對內(nèi)，以總統(tǒng)行政命令為治理提供根本遵循，各核心機構(gòu)發(fā)布具體監(jiān)管政策，現(xiàn)美國國會通過的AI法案以對既有法律的修補為主，在各州雖然諸多人工智能相關(guān)提案，但從最終法案通過情況來看，各州表現(xiàn)不一，短期內(nèi)難以促成聯(lián)邦層面的綜合性立法。如2024年9月30日加州州長否決了具有爭議的《前沿人工智能模型安全創(chuàng)新法案》（簡稱SB 1047）�？屏_拉多州SB205法案部分條款則將于2026年2月1日起生效。
4.科技企業(yè)：通過簽署承諾書和負責任的AI實踐推動人工智能的可持續(xù)發(fā)展
2024年9月，歐盟正式公布了首批116家簽署《公約》企業(yè)的名單，包括科技巨頭OpenAI、IBM、谷歌、微軟等，標志著企業(yè)在處理和部署人工智能時邁出了規(guī)范性的一步。2024年7月30日，歐委會發(fā)布關(guān)于《通用人工智能（GPAI）模型提供商行為準則》的征求意見稿，OpenAI、谷歌和亞馬遜等大型科技企業(yè)正在積極參與這一準則的制定，旨在促使政府在AI監(jiān)管政策上更加靈活寬松。
趨勢洞察
當前全球AI治理博弈的關(guān)鍵是治理權(quán)力的歸屬，人工智能等新興科技的出現(xiàn)為構(gòu)建全新的網(wǎng)絡(luò)治理格局帶來了契機。
1.“多方模式”向“多邊模式”轉(zhuǎn)變
全球網(wǎng)絡(luò)治理正從以多方為主導(dǎo)模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，AI治理或?qū)⒊蔀橥苿又厮苋蚓W(wǎng)絡(luò)治理格局的重要引擎。聯(lián)合國框架下平臺成為中國爭奪AI治理話語權(quán)的重要場所。
表1 全球網(wǎng)絡(luò)治理的“多邊模式”與“多方模式”
從全球網(wǎng)絡(luò)治理的歷史角度來看，主要經(jīng)歷了以下關(guān)鍵階段：
階段一：上世紀90年代，聯(lián)合國下的國際電信聯(lián)盟（ITU）曾希望全面介入互聯(lián)網(wǎng)核心資源的管理。然而1997年，美國表示其最終目標是實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)功能私有化，支持由私營企業(yè)等作為主要治理主體的多方治理模式。1998年，美國主導(dǎo)下的互聯(lián)網(wǎng)公司協(xié)會（ICANN）成立，聯(lián)合國在國際網(wǎng)絡(luò)治理中的角色被逐步邊緣化。
階段二：2017年，第四屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會發(fā)布的《世界互聯(lián)網(wǎng)大會藍皮書·世界互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展報告2017》指出，全球網(wǎng)絡(luò)空間治理已進入多邊、多方治理并行階段，未來全球網(wǎng)絡(luò)空間治理多邊主義將占據(jù)主導(dǎo)。
階段三：2024年9月22日，在聯(lián)合國未來峰會上通過的《全球數(shù)字契約》包括第一份真正具有普遍性的人工智能國際治理協(xié)議，被視為全球性、多邊主義網(wǎng)絡(luò)治理的重要突破。
2.“兩個市場、兩套標準、兩條供應(yīng)鏈”出現(xiàn)
聯(lián)合國秘書長指出，網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字領(lǐng)域正出現(xiàn)兩個市場、兩套標準、兩條供應(yīng)鏈。美國正在通過一系列雙邊和多邊合作構(gòu)建排他性聯(lián)盟，導(dǎo)致我國系統(tǒng)及所依賴的數(shù)據(jù)難以與其他系統(tǒng)實現(xiàn)兼容。
表2 全球AI治理的關(guān)鍵多邊合作
3.構(gòu)建真正多邊主義的全球AI治理新格局的挑戰(zhàn)
中方堅持真正多邊主義，支持聯(lián)合國在人工智能全球治理中發(fā)揮主渠道作用。雖然“全球數(shù)字契約”的簽署實現(xiàn)了一定的突破，構(gòu)建全球AI治理格局仍面臨一系列挑戰(zhàn)。
一是，全球范圍內(nèi)真正多邊主義的AI治理模式的有效推行面臨阻力。39位互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的頂尖科學(xué)家聯(lián)名致信聯(lián)合國，包括互聯(lián)網(wǎng)之父VintCerf、萬維網(wǎng)之父TimBernersLee，質(zhì)疑聯(lián)合國試圖建立集中化、等級制的治理模式。他們認為需要堅持過去取得過成功的分布式、自下而上的多方治理模式。二是，執(zhí)行落實過程中存在管轄權(quán)重疊和協(xié)調(diào)性不足的問題�！叭驍�(shù)字契約”要求各國政府承諾建立一個獨立的人工智能國際科學(xué)小組，后續(xù)需要面對多邊機構(gòu)和多方論壇的管轄權(quán)重疊的問題，及提升機構(gòu)協(xié)調(diào)性和執(zhí)行力等挑戰(zhàn)。
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本文作者
蒙美錚
戰(zhàn)略發(fā)展研究所
助理分析師
加州大學(xué)伯克利分校碩士，就職于中國電信研究院，主要從事AI和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型等相關(guān)領(lǐng)域研究。
張云霞
戰(zhàn)略發(fā)展研究所
一級分析師
就職于中國電信研究院，主要從事數(shù)字城市，智慧城市，數(shù)字化轉(zhuǎn)型，物聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域的研究。
